Централизованные и децентрализованные унитарные государства

По характеру взаимоотношений между высшими органами государственной власти и управления, их структурных составляющих унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные. Во многом по тому же принципу выделяются простые и сложные унитарные государства. Первые состоят исключительно из обычных административно-территориальных единиц. Если же они включают также особые или автономные образования, то рассматриваются как сложные.

В свою очередь унитарные государства первого типа по степени централизации могут разделяться на жестко централизованные, или сверхцентрализованные, характерные для недемократических стран, и умеренно цен трактованные. Точно гак же децентрализованность унитарных государств может быть достаточно высокой и относительно слабой.

В централизованных и сверхцентрализованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль довольно жесткого подчинения среднего и нижнего территориального звена управления центру, который назначает или утверждает своих представителей для управления регионами и местами.

В качестве примеров простых унитарных государств, в которых нет автономных образований, могут служить Египет, Польша, Болгария, Дания, Исландия и др. Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа – на районы. Провинции возглавляет назначаемый президентом страны губернатор, который в провинции возглавляет ее административный орган – исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чиновников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, избираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности.

Наряду с органами государственной власти на местах в стране действует также система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами – народными советами провинций, районов, городов, деревень. Они избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц. Однако решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принадлежит органам государственной власти.

В Польше ст. 3 Конституции четко определяет, что она есть "единое государство". Ее административно-территориальная структура включает 49 воеводств, в том числе воеводство г. Варшавы. Воеводства не имеют представительных органов и управляются единолично воеводами, назначенными председателем правительства. На низовом уровне осуществляется территориальное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина). Она выполняет задачи, не закрепленные за органами государственной власти и другими единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью органов территориального самоуправления.

В современных высокоразвитых индустриальных обществах централизация, сыгравшая немалую положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восстановления народного хозяйства после Первой и Второй мировых войн и т.д.), утрачивает характерные для нее преимущества. В последние десятилетия в большинстве унитарных государств наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам все более растущего круга властных прерогатив и функций.

В результате растет число децентрализованных унитарных государств. Для них характерна более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении центра. Здесь центр либо вообще не имеет назначаемых им представителей в регионах и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправлением в низшем звене. Наглядное представление об этом можно составить на примере Франции, Великобритания и ряда других стран.

Так, во Франции проблема сосуществования государственных и местных интересов решается на основе принципов деконцснтрации и децентрализации. Ее особенность состоит в том, что одна и та же территория (регион, департамент, кантон, коммуна) одновременно имеет разный статус. Департамент (регион, коммуна) выступает в качестве одновременно и государственного административного округа, возглавляемого префектом, и территориальной самоуправляющейся единицы, наделенной собственной компетенцией и возглавляемой собственными выборными органами.

Признается и законодательно закреплен факт существования интересов соответствующих административных единиц, отличающихся от общегосударственных подразделений. Законодательно закреплена независимость органов местной власти от государственных органов в части принятия решений, распоряжения средствами и имуществом. Это обеспечивается выборностью местных органов власти. При этом за каждой из них закреплен "представитель государства". Он осуществляет контроль в отношении актов местных властей, который называют контролем законности.

Регион одновременно осуществляет функции государственного уровня управления – административного округа. Как таковой он возглавляется префектом региона, который является его высшим должностным лицом, подчиненным правительству и президенту Франции. Во главе департамента стоят Генеральный совет (совещательный орган с правом принятия решений) и председатель Генерального совета – "исполнительный орган" (административное лицо), при котором работает постоянная комиссия (бюро).

Как самоуправляющаяся территориальная единица департамент разбит на кантоны (избирательные округа), объединяющие несколько коммун. Кантоны не являются единицами самоуправления. Они создаются правительством Франции, и их границы меняются правительственным декретом. Коммуна – объединение граждан (собственников), образующих на определенной территории сообщество, возглавляемое собственными избранными властями. В настоящее время насчитывается более 36 700 коммун. Коммуна возглавляется мэром, который избирается из числа муниципальных советников.

К данной категории государств относится также Италия. Согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947 г., в пределах, установленных законом, область вправе издавать законодательные нормы по целому ряду позиций, таким как организация ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др. Области также могут наделяться правом издания норм для проведения в жизнь общегосударственных законов. При этом важно учесть, что названные позиции входят в круг предметов совместного ведения органов государственной власти и областей. В отличие от субъектов федерации, области не имеют предметов исключительного ведения.

Каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентов. В пяти областях, о которых говорилось выше, наделенных особыми формами и условиями автономии, действуют особые уставы, принятые конституционными законами.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и общины, будучи автономными единицами в рамках установленных законами республики норм и правил, обеспечивают государственную и областную децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может разделяться на округа с исключительно административными функциями.

Типичным примером децентрализованного унитарного государства являются Нидерланды. Здесь исполнительная власть распределена по трем административным уровням: государство, провинции и муниципалитеты. Государство выполняет работу на национальном уровне. Провинции и муниципалитеты являются децентрализованными субъектами власти. Кроме того, существуют советы по управлению водным хозяйством, обладающие функциональной компетенцией.

На уровне как провинциального, так и муниципального управления существуют две формы законодательной и управленческой деятельности: автономная и форма, предусматривающая руководство, согласованное с центральной администрацией. Провинции и муниципалитеты могут самостоятельно принимать постановления по делам, которые относятся к компетенции провинции или муниципалитета, однако эти постановления не должны противоречить существующему законодательству на центральном уровне или, если речь идет о муниципалитетах, – постановлениям, действующим в соответствующей провинции. Под управлением, согласованным с центральной администрацией, имеется в виду, что провинции и муниципалитеты при выполнении постановлений национальных государственных органов обязаны сотрудничать. Аналогичным образом муниципалитеты должны сотрудничать при выполнении постановлений соответствующих провинциальных органов власти.

Провинции и муниципалитеты располагают двумя источниками доходов: собственные доходы и выплаты со стороны государства. Денежные средства поступают в основном от центральных властей в виде специальных выплат. Выделение этих средств сопровождается предписаниями относительно того, на что эти деньги должны тратиться. Кроме того, провинции и муниципалитеты получают общие средства из провинциального и, соответственно, муниципального фонда. Эти средства они могут, в принципе, использовать по собственному усмотрению. Муниципалитеты получают собственные доходы, в частности, в виде налогов на недвижимость, (канцелярских) сборов и пошлин. Они имеют также право сами вводить налогообложение, например туристский налог и налог на собак.

В состав Нидерландов входят 12 провинций. Функции провинциальных властей: охрана окружающей среды, планировка пространства, энергетическое и социальное обеспечение, спорт и культура.

Общее руководство в каждой провинции осуществляется провинциальными штатами, коллегией депутатов провинциальных штатов и королевским комиссаром (представителем королевы). Депутаты провинциальных штатов выбираются прямым голосованием граждан – жителей данной провинции, имеющих право голоса. Срок полномочий депутатов 4 года. Количество депутатов штатов зависит от количества жителей провинции. Провинциальные штаты назначают из числа своих членов правление провинции, так называемую коллегию депутатов, срок полномочий которой также 4 года. Королевский комиссар, назначаемый правительством на срок 6 лет, является одновременно председателем как коллегии депутатов, так и провинциальных штатов.

Все более растущей самостоятельности в решении местных проблем добиваются Шотландия, Уэльс и другие области Великобритании. Это дает им возможность оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни на местах, гибко и эффективно руководить социальными и политическими интересами.

Но при этом в силе остается основополагающий принцип, по которому всю структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децентрализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения в этой структуре по собственному усмотрению, без согласия на то центральных властей.

Выделяются также смешанные системы государственно-административного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Местное самоуправление Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также должностные лица органов самоуправления: в префектурах – губернаторы, в городах – мэры, в поселках и деревнях – старосты.

Примером смешанной системы местного и государственного устройства может служить Турецкая Республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах этой страны осуществляется представителями центральной власти, но есть еще и генеральные советы, и их исполнительные органы – энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах – совет старшин и староста, который одновременно является представителем основной административно-территориальной единицы.