Социальная политика ЕС в процессе европейской интеграции: становление, развитие, реализация Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»
Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Ломакина Ирина Сергеевна
Статья исследует развитие европейской социальной политики в процессе европейской интеграции , становления национальных государств, благосостояние и реализацию инициатив на центральном уровне со стороны институтов ЕС. Исторический анализ проблемы помогает рассмотреть изменение роли социальной политики ЕС в процессе формирования наднационального европейского государства.
Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Ломакина Ирина Сергеевна
EU SOCIAL POLICY IN THE PROCESS OF EUROPEAN INTEGRATION: FORMATION, DEVELOPMENT, IMPLEMENTATION
The article examines the European social policy , as it was developed through the process of European integration, the practice of national welfare states, as well as through the central initiatives of the EU institutions. Historical perspective helps to see the changing role of EU social policy in the construction of European supranational state.
Текст научной работы на тему «Социальная политика ЕС в процессе европейской интеграции: становление, развитие, реализация»
Ирина Сергеевна Ломакина
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЕС В ПРОЦЕССЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, РЕАЛИЗАЦИЯ1
Статья исследует развитие европейской социальной политики в процессе европейской интеграции, становления национальных государств, благосостояние и реализацию инициатив на центральном уровне со стороны институтов ЕС. Исторический анализ проблемы помогает рассмотреть изменение роли социальной политики ЕС в процессе формирования наднационального европейского государства.
Ключевые слова: социальная политика, процесс европейской интеграции, социальное измерение, европейская социальная модель, государство благосостояния.
The article examines the European social policy, as it was developed through the process of European integration, the practice of national welfare states, as well as through the central initiatives of the EU institutions. Historical perspective helps to see the changing role of EU social policy in the construction of European supranational state.
Key words: social policy, European integration process, social dimension, European social model, welfare state.
Европа является одним из самых привлекательных для жизни и работы регионов мира. Одна из причин этого - высокий уровень благосостояния и социальной защиты населения. Достижения европейцев в социальной сфере неоспоримы и служат предметом глубокого анализа не только внутри самой Европы, но и далеко за ее пределами. В современной научной литературе широко обсуждаются такие темы, как «социальная Европа», «социальное измерение» процесса интеграции и «европейская социальная модель».
Хотя единого наднационального государства благосостояния в Европе создать пока не смогли, говоря о европейской социальной модели, подразумевают следующее:
- наличие общего исторического наследия европейцев в области социальной сферы, что отражено в официальных документах сообщества;
- существование национальных государств благосостояния, опирающихся на общие принципы и ценности, включая социальную справедливость и социальное
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект № 08-06-00451а.
гражданство, а также признание социальной политики в качестве продуктивного фактора;
- рассмотрение социальных партнеров в качестве основных акторов социального развития общества [1].
Однако, несмотря на кажущуюся однородность в уровне достижений социальной политики и развитии стран ЕС (в первую очередь речь идет о странах, вошедших в состав ЕС до его восточного расширения), в реальности отмечается значительная гетерогенность, а место, занимаемое социальной политикой в процессе европейской интеграции, вызывает много дискуссий.
Подавляющее большинство исследователей считает, что ЕС был бы абсолютно иным, если бы на переговорах по Римскому договору в 1950-х гг. на повестку дня был вынесен вопрос о социальной политике и гармонизации социальных систем первых шести стран участниц, как это предлагала Франция. В середине 1950-х гг. социальные сферы вошедших в состав сообщества государств были во многом схожи структурно, и их количество не было столь большим, как после нескольких этапов расширения. Поэтому гармонизация социальных систем и политик была бы предприятием
сложным, но не безнадежным [9]. Это могло обеспечить большую политическую легитимность и усилить европейскую политическую интеграцию среди первых шести стран, однако несомненно затормозило бы вступление в ЕС других государств [Там же].
Процесс европейской интеграции проходил в несколько этапов. Целью первого этапа, начиная с 1957 г. и вплоть до начала 1980-х гг., было построение общего рынка, совместимого с национальными моделями экономического развития стран-участниц. Национальная социальная политика и система производственных отношений оставались в сердце национального суверенитета в этот период, что воспрепятствовало развитию транснациональной системы профсоюзов и социальной политики [7]. Стратеги интеграции верили, что транснациональное единство цели могло быть лучше всего достигнуто концентрацией внимания на специфических областях. В итоге они выбрали область «торговля-рынок». Хотя Римский договор 1957 г. затрагивал многие аспекты, новый общий рынок сосредоточился на трех центральных проблемах: создание таможенного союза, единой тарифной системы, проведение общей сельскохозяйственной политики [Там же]. Таким образом, сообщество стало функционировать в узких рамках торгово-ориентированного предприятия. Сторонники процесса интеграции надеялись, что с началом реализации сотрудничества в рамках рынка произойдет его распространение и на другие области политики, вследствие взаимозависимости политических областей [Там же].
Экономическая интеграция задала рамки для европейской повестки дня исключительно в терминах рыночной интеграции и либерализации, а также обеспечила привилегированный доступ экономических интересов в европейский политический процесс. Однако еще важнее то, что возникла конституционная асимметрия
вслед за выборочной европеизацией политических функций. В то время как на национальном уровне экономическая и социальная политика имели одинаковый конституционный статус и находились в состоянии политической конкуренции, на уровне сообщества экономическая политика активно европеизировалась, а социальная политика оставалась в компетенции национальных государств [10]. В результате национальные социальные сферы оказались под влиянием «первенства» европейских норм экономической интеграции, либерализации и закона о конкуренции [9]. Таким образом, Римский договор обеспечил слабую правовую базу для развития социальной сферы, и социальная политика еще долгое время играла периферийную роль в процессе европейской интеграции.
Тем не менее национальные системы социальной защиты действительно расширились очень быстро, как и обещали партнеры Франции в Риме. Однако в процессе этого они также структурно разнообразились, и их гетерогенность значительно усилилась в 1970-х гг. при вступлении в сообщество Дании, Британии и Ирландии [Там же].
В начале 1970-х гг. после завершения первой фазы (построение «общего рынка») наступил период возобновления энергичного решения политических проблем. Были приняты планы по расширению и «углублению» ЕС путем включения новых членов и предоставления ЕС полномочий по ведению бюджетной политики, координации политики в области иностранных дел и движению к валютному союзу [7]. Социальные вопросы также привлекли интерес в процессе интеграции в начале 1970-х. Как следствие появились «Предварительные руководства к действию» в области социальной политики на уровне ЕС (1971), за которыми последовала «Программа действий в области социальной политики» (1974). В 1973 г. произошло расширение
ЕС, однако планы создания валютного союза, социальной и региональной политики оказались «заморожены». Причины этого находились в изменившихся экономических обстоятельствах. Первый нефтяной кризис 1973 г. с последовавшей высокой инфляцией и безработицей заставили государства обратиться к национальному уровню решения проблем. Это породило еще большее отличие в развитии экономик. Уровни роста упали до половины тех показателей, которые отмечались в 1960-х гг. [7;
2]. В этом контексте ЕС начал обратное движение, а развитие институциональной системы сообщества фактически остановилось. Решение политических вопросов носило межправительственный характер с одновременным появлением новых механизмов управления (проведение саммитов Европейского совета для координации общих направлений политики и др.). Социальная политика была в числе тех областей, которые оказались забытыми на первом этапе европейской интеграции [7].
Экономические трудности и безработица стимулировали интерес к экономическим проблемам и росту противостояния решениям на европейском уровне. Расширение сообщества привело к хроническим конфликтам по бюджетной политике, парализуя принятие решений на уровне ЕС. Национальные правительства пытались разрушить те меры, которые уже были приняты, а прохождение предлагаемых мер в области социальной политики через Совет ЕС было ничтожно малым [Там же].
После периода «евросклероза», который считается самой низкой точкой в истории ЕС, наступил период обновления процесса европейской интеграции (середина 1980-х). Главной целью второго этапа явилось построение «единого рынка» из национальных рынков, ранее взаимосвязанных общим рынком [Там же]. Страны -члены ЕС повернулись к более тесному
сближению в области экономической политики и вновь обратились к решению глубоких экономических проблем на уровне сообщества. Благодаря этому для Еврокомиссии появился шанс играть более значимую роль и ускорить процесс интеграции. Назначение новой Комиссии во главе с Ж. Делором в 1985 г. привлекло новых политических деятелей для использования этого пространства. В это же время Комиссия выпустила Белую книгу, посвященную завершению строительства единого рынка к 1992 г. Программа «1992» явилась основообразующей для последующей европейской повестки дня и средством повторного запуска процесса европейской интеграции [Там же].
Государства-участники провели переговоры по некоторым пунктам Римского договора для обеспечения возможности внедрения этой программы. Последовало принятие Единого Европейского Акта (ЕЕА) в 1987 г. ЕЕА привел к изменению процедур принятия решений в ЕС, при которых голосование по принципу единогласия уступило практике голосования квалифицированным большинством по целому ряду вопросов [12]. Далее могли быть утверждены правовые документы, касающиеся построения единого рынка. Кроме того, Комиссия расширила список компетенции ЕС, распространив ее в область сотрудничества в сфере иностранных дел, региональной политики, окружающей среды и др.
ЕЕА не явился «трамплином» по направлению к деятельности в области социальной политики ЕС, так как сохранение правил голосования по принципу единогласия по большинству вопросов в области социальной политики дало странам использовать право вето. Тем не менее Акт позволил использовать голосование квалифицированным большинством в области здравоохранения, обозначил новые устремления
в области региональной политики, обеспечил продвижение «социального диалога» [7].
Кроме того, наличие социал-демократического и христианско-демократического большинства в Европейском парламенте позволило им лоббировать идею усиления роли социальной политики в ЕС. Ж. Делор также активно продвигал «социальное измерение» в процесс европейской интеграции. Результатом инициатив Делора явилась «Хартия сообщества об основных социальных правах рабочих» [6]. Однако в Хартии предусматривалось, что действия со стороны ЕС возможны только в областях, обозначенных в Договоре. За Хартией последовала «Программа действий» 1989 г.
Попытки Делора включить вопросы о социальной политике в Маастрихтский договор были заблокированы М. Тэтчер. Дебаты по этим проблемам проходили вне главной повестки дня. Из-за сопротивления Великобритании социальная политика не получила конституционного основания, а была включена в «Протокол по социальной политике». Победа лейбористов в Великобритании в 1997 г. позволила акцентировать внимание на этой проблеме в Амстердамском договоре.
Заявленная в начале 1990-х гг. на уровне ЕС «стратегия сближения» сосредоточила внимание на общих целях, однако в то же время страны-члены были свободны определять, как их социальные системы будут финансироваться и организовываться. Вслед за этим Комиссия выпустила Белую и Зеленую Книги, где были отражены приоритетные направления работы. Это вызвало поток законопроектов, поддержавших продвижение социальной Европы [8].
Общественный и политический успех программы «1992» был велик. Она сделала более значимой роль Еврокомиссии. Активизация ее деятельности в области социальной политики преследовала ряд целей.
Еврокомиссия стремилась реинвестировать полученный политический капитал и запустить инициативы, направленные на «корректирование рынка» [7].
«Социальное измерение» было призвано успокоить страхи по поводу единого рынка и найти поддержку в трудовых массах для реализации собственных стратегий. Кроме того, Комиссия рассчитывала на поддержку Европарламента с целью распространения идей «социальной Европы» среди общественности и в СМИ. Однако самой главной целью было создать общественное давление на последующее изменение повестки дня и включение социальной политики в спектр вопросов, решаемых на уровне сообщества, что, в свою очередь, привело бы к изменениям в договоре [Там же].
Следующей «куклой в матрешке» Еврокомиссии (как окрестил эту стратегию Ж. Делор) был валютный союз [Там же]. Идея пожертвовать суверенитетом в области денежно-кредитной политики стала огромным шагом на пути к полной интеграции.
Маастрихтский договор (1992) обеспечил конституционную основу для создания валютного союза. После Маастрихта началась новая эра в европейской социальной политике. Комиссия ожидала скорой ратификации Договора о ЕС и быстрых действий в области социальной политики на основе «Социального Протокола». Однако задержка в ратификации Договора затормозила реализацию этих планов. К тому же контекст, в котором происходила оценка эффективности проводимых политик, также изменился. В 1992 г. началась жестокая рецессия. Царившее убеждение, что 1992 г. завершится не только построением единого рынка, но и внедрением валютного союза, стимулирующими экономический рост, занятость и технологические инновации, оказалось ложным [Там же]. Безработица в начале 1990-х достигла 11 %, или 17 млн человек. Созданное к тому времени государ-
ство благосостояния оказалось под сильным давлением.
Правовые ограничения на европейском уровне значительно сократили способность национальных правительств влиять на рост и занятость в отраслях экономики, которые имели для них большое политическое значение. Возникла дилемма. Многие желали от ЕС мер по защите «европейской социальной модели» и восстановления конституционного параллелизма экономических интересов и социальной защиты, которые существовали на национальном уровне до того. Однако дорога, которой не воспользовались «первые шесть» в 1956 г., уже не могла быть открыта в 1990-х [9].
К началу 1990-х гг. большинство стран Европейского Сообщества решило либерализовать и дерегулировать свои финансовые рынки. Как следствие, финансовый капитал стал мобильным в международных масштабах. Интернационализация рынка капитала сократила эффективность и увеличила бюджетные расходы «кейнеси-анской» политики полной занятости 1980-х, а возможность инвесторов вывода капитала и поиска более благоприятной среды для налогообложения, сократили возможность регулировать производство и облагать налогами прибыль от него. В то же самое время последовательные раунды переговоров в рамках ВТО и ГАТТ серьезно уменьшили ограничения, защищавшие национальные рынки товаров, услуг и инвестиций. В Европе программа построения единого рынка также устранила нетарифные барьеры, которые препятствовали полной интеграции рынкам сбыта товаров, и ввела международную конкуренцию в целом спектре услуг. Создание валютного союза выводило денежно-кредитную политику из под контроля государства, накладывало серьезные ограничения на фискальную политику
и устраняло последний важный барьер к мобильности реального капитала [10].
Как следствие всех этих изменений в международной экономической и правовой среде, национальные правительства и профсоюзы больше не могли полагаться на защитные барьеры, существовавшие в послевоенный период [Там же].
Это не означало, что страны полностью утратили способность реализовывать свои цели в области социальной политики, однако, добиваться этого пришлось уже в условиях международного капитализма [Там же]. Новые вызовы и давления неодинаково воздействуют в разных странах на уровень занятости и структуру системы занятости, а также уровень и структуру расходов на социальную сферу и государственных доходов. Значительные отличия в степени уязвимости национальных государств благосостояния к международному экономическому давлению и специфическим проблемам, которые они призваны решать, привели к отличиям в возможных путях решения проблем [Там же]. Одного универсального подхода к поддержке развитыми государствами благосостояния своей экономической выживаемости в условиях международной конкуренции без лишения внимания таких сфер, как социальная политика и политика занятости, не существовало [Там же].
Помимо внешних экономических ограничений и отличий в уровне экономического развития стран, важную роль в качестве препятствия на пути гармонизации социальных политик ЕС сыграло разнообразие европейских социальных систем. Начиная с 1950-х гг. и до 1970-х гг. национальная политика стран в области социальной сферы и их институты развивались отдельно друг от друга, приобретая свои неповторимые черты и большое разнообразие. После своего первого расширения в 1970-х гг. ЕС включило в свой состав страны,
принадлежащие к каждой из выделенных Г. Эспин-Андерсен групп: Дания представляла «скандинавскую» модель, Британия и Ирландия соответствовали «англосаксонскому» типу, в то время как «первые шесть» являлись представителями «континентальной» модели. Расширение в южном направлении в 1980-х гг. и северном в 1990-х гг. усилило эту гетерогенность. Влияли и значительные различия в нормативных и правовых системах стран. Эти структурные отличия имели большое политическое значение, так как соответствовали фундаментально отличным социальным философиям, которые грубо можно отнести к социальным философиям и послевоенным доктринам «либеральной», «христианско-демократической» и «социал-демократической» партий [9].
Появлению разных типов или моделей социальных систем в Европе способствовало и то, что разные доиндустриальные социальные структуры, восприятие проблем, степень гомогенности населения, культурные характеристики и преференции вызвали разные политико-институциональные решения, которые повлияли на политические системы государств в разные промежутки времени [5].
Таким образом, европейские решения могли вызвать ожесточенное сопротивление в странах, в которых потребовались бы серьезные изменения в структурах и основных функциях институтов социальной сферы, а представители властных структур и правительств не согласились бы на появление европейского законодательства, навязывавшего эти решения.
Итак, реализация социального измерения процесса европейской интеграции в 1990-х гг. происходила под воздействием трех факторов:
1) значительные глубоко укоренившиеся отличия между социальными системами стран-членов;
2) не вызывающие сомнений рыночные императивы процесса экономической интеграции;
3) динамика межправительственного пути принятия решений, превалирующая в рамках социальной политики ЕС [Там же].
Вследствие этого социальное измерение процесса европейской интеграции представляло трехстороннюю картину. Во-первых, в то время как различия между странами не препятствовали стратегии экономического сближения, разнородность национальных социальных систем воспринималась как преграда на пути к модели социального сближения, регулируемого из центра. Как следствие, социальная политика оказалась европеизирована неравномерно. Во-вторых, влияние неолиберальных взглядов повлекло приспособление социального измерения к превалирующей рыночной идеологии в глобальных масштабах. В-третьих, правила принятия политических решений на уровне ЕС в области социальной политики сформировали половинчатую структуру социального регулирования [4].
Необходимо было искать решения, которые носили бы характер европейского закона для установления конституционного паритета с правилами экономической интеграции, но которые также должны были быть достаточно дифференцированы для принятия существующего разнообразия режимов национальных социальных сфер [9].
Качественно новый этап в развитии социальной политики ЕС начинается со второй половины 1990-х гг. Этому способствовали следующие причины:
- подписание в 1997 г. Амстердамского договора, обеспечившего конституционную основу для реализации европейской политики занятости;
- запуск в ноябре 1997 г. европейской стратегии занятости, которая стала новым альтернативным способом управления;
- приход к руководству в большинстве европейских стран левых партий, которые начали активно внедрять социальное измерение в процесс европейской интеграции.
Модернизация европейской социальной модели была одной из главных целей, заявленных на саммите государств - членов ЕС в Лиссабоне в 2000 г., где говорилось о необходимости построения «активного и динамично развивающегося государства благосостояния». Идея «активного государства благосостояния» включила в себя широко разделяемые убеждения в отношении социальной политики, принятые в 1990-х гг. в большинстве европейских стран [11]. Они включают в себя четыре основных момента:
1. Социальная политика не может быть сведена к вопросам занятости, хотя является ключевой проблемой в реформировании государства благосостояния. Более того, изменилась сама природа занятости. Она уже не сводится только к полной занятости мужского населения, вследствие произошедших изменений в структуре семьи и роли женщины в обществе;
2. На смену пассивной политике на рынке труда должна прийти активная. Активная политика подразумевает соответствующий баланс между возможностями, обязательствами и стимулами для людей и направлена на удовлетворение нужд каждого отдельного человека;
3. Социальная политика должна охватывать не только традиционные социальные риски (безработица, болезнь, инвалидность, переход в старшую возрастную группу), но также и новые (неполная семья, отсутствие ключевых компетенций, приводящих к длительной безработице и др.);
4. Вследствие того что традиционное государство благосостояния является пассивным институтом, новые и старые риски
должны управляться с использованием превентивных мер [Там же].
Несмотря на значительные достижения в развитии социальной политики на уровне ЕС и появление новых ограничений и вызовов для поддержания государства благосостояния на национальном уровне, у национальных правительств остается целый ряд важных политических инструментов для регулирования и контроля развития в этой области. Европейское государство благосостояния все еще является институционально сильным с прочной поддержкой избирателей и основных политических партий, а благосостояние граждан остается для него главной заботой. Европейцы понимают, что в условиях международного капитализма Европа может оказаться лучше подготовленной для противостояния демографическим и социоструктурным изменениям, чем какой-либо другой регион в мире, именно благодаря хорошо развитой социальной сфере [5].
Квалифицированная рабочая сила, эффективная государственная бюрократия, незначительная коррупция, незначительный уровень социального неравенства, государственная защита, социальная и политическая стабильность и отчетность властных структур перед обществом - это факторы, которые могут повлиять на решение где, как и на каких условиях производить товары и услуги. Экономически интегрированная Европа может в этом контексте иметь сравнительное преимущество [Там же].
Построение единой наднациональной социальной Европы возможно является делом отдаленного будущего. Пока же социальная политика остается одной из центральных политических проблем ЕС [3], от благополучного решения которой зависит и сам процесс европейской интеграции.
1. Amitsis G., Bergman J., Hemerijck A. et al “Connecting welfare diversity within the European social model”. Background report. International conference of the Hellenic Presidency of the European Union. 21-22 May 2003.
2. Begg, I. Economic policy coordination in the EU: economic & political rationales. London school of economics and political science, 2002.
3. Davies, G. The Process and side-effects of harmonisation of European welfare states. NYU School of Law, 2006.
4. Goma, R. The Social dimension of the European Union: a new type of welfare system? Biennial Conference, Charleston, SC, 1995.
5. Kuhnle, S. Survival of the European welfare state / S. Kuhnle. - Working Paper. - 1999. - № 19.
6. Martin, A. The EMU Macroeconomic policy regime and the European social model. Harvard University, 2007.
7. Martin, A., Ross G. Nourishing European interest groups: the Delors Commission and labor. Harvard Centre for European Studies. Prepared for the ECSA Conference, Charleston, SC, 11-14 May 1995.
8. McDevitt, S. Social exclusion and social welfare initiatives in the European Union and the United States. Biennial Conference, Nashville, TN. March 27-29, 2003.
9. Scharpf, F. The European social model: coping with the challenges of diversity / F. Scharpf. - Working Paper. - 2002. - № 8.
10. Scharpf, F. The viability of advanced welfare states in the international economy: vulnerabilities and options / F. Scharpf. - Working Paper. - 1999. - № 9.
11. Vandenbroucke, F. Sustainable social justice and “Open co-ordination” in Europe. 28 January 2002.
12. Wendler, F. The paradoxical effects of institutional change for the legitimacy of European governance: the case of EU social policy. EloP, 2004.